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Autonomie au Sahara
par le Professeur Abdelhamid el Ouali
Professeur à la Faculté de droit de Casablanca,
auteur de Autonomie au Sahara (Stacey International)
Résumé de la Conférence au CAPE (Maison Radio France à Paris), le 15 Mai 2008
Il y a une nouvelle donne dans la crise du Sahara dans la mesure où la Communauté internationale est en train de changer
d’approche dans cette affaire. L’approche qui a prévalu durant les quarante dernières années a consisté à privilégier la
formule de l’autodétermination qui, au regard de la pratique des Nations unies en la matière, équivalait généralement à
l’octroi de l’indépendance au territoire concerné. Aujourd’hui, la Communauté internationale est en train de s’engager dans
une autre voie : celle de l’autodétermination démocratique sous la forme de l’autonomie territoriale. C’est dans ce sens qu’il
faut interpréter la récente déclaration de Peter van Walsun, l’Envoyé personnel du Secrétaire général des Nations unies,
ainsi que la résolution 1813 du Conseil de sécurité dans laquelle ce dernier demande aux parties de faire preuve de réalisme
et de sens du compromis. C’est l’analyse des raisons qui sont derrière cette profonde mutation dans la position de la
Communauté internationale qui structure mon ouvrage.
Trois raisons expliquent un tel changement :
- la première est la transition en cours vers un nouveau paradigme en matière d’autodétermination,
- la deuxième est le constat qu’il est impossible de mettre en application le droit à l’autodétermination/indépendance
dans l’affaire du Sahara,
- la troisième est le caractère très avancé du projet d’autonomie suggéré par le Maroc.
1. La transition vers un nouveau paradigme en matière d’autodétermination
On peut dire que nous sommes en train d’assister depuis la désintégration de l’URSS et de la Yougoslavie –et surtout depuis le
11 Septembre 2001– à une profonde transformation du droit à l’autodétermination lequel cesse d’être un droit systématique à
l’indépendance, ainsi qu’il a commencé à l’être depuis le début des années 60 dans le cadre des Nations unies, pour devenir un
droit à l’autogouvernement démocratique à l’échelle nationale, mais aussi au niveau local sous la forme de la démocratie
territoriale et son mode d’expression par excellence : l’autonomie territoriale. En fait, il y a aujourd’hui un retour vers le
sens originel et authentique du droit à l’autodétermination, celui du droit des peuples à incarner la souveraineté nationale
et à s’autogouverner tel qu’il a été proclamé par les révolutions anglaise, américaine et française.
La transformation en cours du droit à l’autodétermination est une des conséquences de la crise que connaît aujourd’hui la
territorialité étatique. Trois facteurs sont à l’origine de cette crise : la précarisation des pays du Sud issus de
l’application systématique et caricaturale du droit à l’autodétermination, la mondialisation et la transition démocratique.
La précarisation des pays du Sud est devenue un phénomène patent et incontestable. Elle est fondamentalement due au fait que la
plupart de ces pays sont issus de l’application systématique et caricaturale du droit à l’autodétermination aux configurations
territoriales artificiellement créées par les puissances coloniales européennes. Le caractère artificiel de ces pays s’est
traduit notamment par l’émergence d’Etats patrimoniaux au service d’oligarchies militaires, émanation de minorités claniques.
Ces oligarchies ont été dans l’incapacité d’assurer la sécurité de leur population et encore moins de leur bien-être. Elles ont
aussi approfondi les clivages ethniques et créé des États dont la seule fonction est de s’accaparer des richesses de leur pays.
Des expressions comme celles de « failed states » (Les Etats qui ont failli, échoué), de « quasi-Etats », etc., ont fleuri ces
dernières années pour caractériser ces Etats qui semblent avoir une apparence étatique formelle, mais sont incapables de
remplir les fonctions qui incombent traditionnellement à l’État. La faillite de ces pseudo États est telle qu’ils sont non
seulement incapables de protéger leurs populations qui sont obligées de se mettre sous la protection des seigneurs de la guerre,
mais sont aussi devenus un danger pour la sécurité des États étrangers en raison de leur tendance à générer la violence, les
guerres civiles, le banditisme et le terrorisme. C’est pour cette raison que beaucoup de voix s’élèvent aujourd’hui dans le
monde pour affirmer qu’il faut désormais empêcher l’émergence de nouveaux Etats qui vont être non seulement une charge pour
la Communauté internationale, mais aussi un danger pour les autres Etats. C’est pour cette raison aussi que les grandes
puissances, mêmes celles qui sont traditionnellement proches de l’Algérie ou qui ont tissé avec elle des liens économiques
très étroits, n’apportent plus un soutien franc et total à cette dernière dans l’affaire du Sahara parce qu’elles estiment que
l’émergence d’un nouvel Etat au Maghreb va susciter un processus de désintégration des autres pays de la région, ce qui pourrait
constituer une menace pour la paix et la sécurité internationale, à un moment où la région du Sahel est en train de devenir,
si elle ne l’est déjà, la « deuxième zone de terreur » dans le monde.
La crise de la territorialité étatique est due, en second lieu, à la mondialisation. On le sait, celle-ci a beaucoup affaibli
l’Etat notamment dans sa capacité d’action dans le domaine de l’économie. Un tel affaiblissement n’épargne aucun Etat.
Même les grandes puissances économiques sont obligées, en vue d’atténuer les contrecoups de la mondialisation, de mettre en
place des systèmes de régionalisation, à l’échelle tant interétatique que sub-étatique où de nouvelles configurations
territoriales sont chargées de protéger et de dynamiser leurs économies. Mais le partage de l’exercice de la souveraineté
étatique avec ces nouvelles entités a pour effet de produire un divorce croissant entre l’État et la nation. Ce divorce ou
manque de congruence (identification) entre l’Etat et la nation n’épargne pas mêmes les vieilles démocraties occidentales. La
fragmentation croissante des sociétés modernes est illustrée notamment par l’incapacité non seulement d’intégrer de nouveaux
migrants mais aussi de faire face à la réapparition d’un sentiment national sous-étatique comme cela est le cas en Catalogne,
au Québec, en Ecosse, etc.
Enfin, la crise de la territorialité étatique est due à la transition démocratique en cours dans plusieurs pays. Cela peut a
priori paraître paradoxal, mais la démocratie a engendré, ou fait renaître, des phénomènes identitaires, assez souvent là où
elle a été appliquée pour la première fois notamment dans des sociétés qui ont vécu pendant longtemps sous un régime
anti-démocratique. Ainsi, l’expansion de la démocratie durant les deux ou trois dernières décennies – un régime démocratique a
été formellement établi dans presque la moitié des pays de la planète – a rendu difficile la congruence entre l’État et la
nation dans plusieurs sociétés ethniquement divisées. Il en est ainsi parce que la démocratie a permis aux revendications
nationalistes dormantes de s’exprimer. Cela a été particulièrement le cas des pays de l’Europe Centrale et de l’Est et de la
Russie où la transition démocratique, ainsi que des réformes économiques hâtives, ont non seulement fait resurgir des mouvements
nationalistes mais aussi provoqué des dislocations politiques, économiques et sociales massives, qui ont eu pour effet
d’affaiblir et de fragmenter les États naissants.
Ainsi la crise de la territorialité étatique paraît un être un phénomène quasi général qui affecte, à des degrés variables,
pratiquement tous les pays de la planète. C’est là la raison essentielle qui pousse de plus en plus de pays, dont la
territorialité est menacée, à rejeter le droit à l’autodétermination menant à l’indépendance et à accepter en vue d’assurer
leur propre survie de partager l’exercice de leur souveraineté dans le cadre de l’autonomie territoriale.
La crise de la territorialité a ainsi pour effet de décrédibiliser le droit à l’autodétermination/indépendance et, par
contrecoup, de faire valoriser le droit à l’autodétermination démocratique et son incarnation à l’échelle locale : l’autonomie
territoriale. C’est donc là la première raison qui pousse un nombre croissant de pays à bien se rendre compte aujourd’hui que
l’autodétermination ne peut pas être une solution appropriée à la question du Sahara.
2. L’échec du droit à l’autodétermination dans la question du Sahara.
En fait, l’échec du droit à l’autodétermination dans la question du Sahara était comme programmé dès l’origine. Les Nations
Unies ont été poussées par les adversaires du Maroc à adopter une approche de la question du Sahara sous le prisme du droit à
l’autodétermination, alors que ce genre de question relève depuis toujours du contentieux territorial et qu’elle était donc
justiciable en tant que telle des principes et règles du Droit International relatifs aux titres juridiques lesquels seuls
permettent de déterminer à quel Etat appartient un territoire donné.
Le paradoxe est que c’est le Maroc qui a, durant les quarante dernières années, à chaque fois où l’affaire du Sahara allait se
trouver dans l’impasse, recommandé l’application du droit à l’autodétermination. Mais ce dernier n’a jamais pu être appliqué en
raison :
- d’abord, de la tentative de manipulation dont il a fait l’objet de la part de l’Espagne (de 1966 à 1975) qui voulait créer
un Etat artificiel au Sahara en vue d’exploiter à son profit les phosphates ;
- ensuite, de l’obstructionnisme de l’Algérie dont va faire preuve l’Algérie à l’égard de la proposition du Maroc d’appliquer
l’autodétermination après que ce dernier ait récupéré le Sahara en 1975, proposition qui a été sabordée par l’Algérie dans les
années 80 et 90, d’abord, au sein de l’OUA, ensuite, au sein des Nations Unies. L’Algérie ne cessera de faire de
l’obstructionnisme qu’à partir du moment (fin des années 90) où elle est rassurée sur l’issue d’un éventuel référendum à la
suite de la manipulation dont a fait l’objet la procédure d’identification du corps électoral, manipulation qu’ont déploré
plusieurs hauts responsables des Nations Unies ainsi que le Conseil de Sécurité lui-même.
On peut ajouter à ces deux raisons deux autres qui sont d’ordre politico - technique :
- l’attitude ambiguë de la Cour Internationale de Justice dans son avis consultatif sur la question du Sahara de 1975 qui a
donné le sentiment à chacune des parties d’être confortée dans sa position;
- le caractère inapproprié du Plan de règlement adopté en 1990 par les Nations Unies dans la mesure où il était trop marqué
par l’idéologie indépendantiste et surtout parce qu’il ne fixait pas les critères permettant de déterminer les personnes
habilitées à participer au référendum d’autodétermination.
C’est à l’occasion de l’apparition au début des années 90 des premières difficultés dans la mise en œuvre du Plan de règlement
que les plus hauts responsables des Nations Unies (Secrétaires généraux, leurs collaborateurs immédiats ainsi que leurs Envoyés
spéciaux) vont se rendre compte que le droit à l’autodétermination était inapplicable à la question du Sahara et que la seule s
olution réaliste était l’adoption d’un système d’autonomie au Sahara. On ignore souvent que c’est pour explorer l’applicabilité
de cette dernière option que James Backer avait été nommé comme Envoyé Personnel du Secrétaire Général des Nations Unies.
Mais James Backer va échouer dans sa mission parce que l’Algérie n’était pas intéressée par un système d’autonomie au Sahara
auquel elle aurait plutôt préféré un partage du territoire entre le Maroc et le Polisario et aussi et surtout en raison du
changement d’attitude de ce même James Backer qui, face à ce refus, va proposer un système d’autonomie provisoire qui devait
être suivi par l’organisation d’un référendum d’autodétermination sur la base des mêmes conditions qui ont fait échoué la mise
en application du Plan de règlement. D’où l’échec de sa mission qui scelle aussi d’une façon définitive l’échec du droit à
l’autodétermination dans l’affaire du Sahara. Et c’est bien cet échec qui pousse aujourd’hui la Communauté internationale à
appuyer la proposition de compromis effectuée par le Maroc d’autant plus que cette proposition repose sur une conception très
avancée de l’autonomie territoriale.
3. La conception très avancée de l’autonomie territoriale proposée par le Maroc
Le constat est édifiant lorsque l’on compare le projet d’autonomie proposé par le Maroc avec aussi bien les fameuses
Recommandations de Lund qui fixent les standards internationaux en la matière qu’avec les acquis des expériences les pays plus
avancés dans ce domaine. L’Initiative marocaine paraît en effet fondée sur une conception de l’autonomie territoriale bien plus
avantageuse que celle sur laquelle reposent ces Recommandations. Mais plus que cela, elle propose un modèle d’autonomie qui
s’inspire pour en faire la synthèse de ce qu’il y a de mieux dans les expériences les plus avancés en la matière notamment
celles de la Catalogne, des Iles d’Aland, des Iles Féroé ou du Groenland. Ainsi la Région Autonome du Sahara dispose-t-elle
d’organes législatif, exécutif et juridictionnel qui jouissent de pouvoirs très larges que l’on retrouve que très rarement
ailleurs. De même, le principe de subsidiarité ne profite pas à l’Etat seul comme cela est partout la règle car l’Etat est
obligé de partager ce pouvoir avec la Région Autonome. Le Parlement est élu au suffrage universel direct mais avec aussi,
comme cela existe en Espagne, une représentation de toutes les composantes de la société sahraouie afin d’éviter le phénomène
de « tyrannie de la majorité ». L’Exécutif est une émanation de ce même Parlement. Son Chef n’a de compte à rendre qu’au
Parlement local. Quant aux tribunaux, contrairement à la pratique générale qui prévaut en la matière, ils sont propres à la
Région Autonome. Enfin, la Région autonome a la possibilité de coopérer directement avec des entités autonomes étrangères,
alors que l’Etat est tenu, dans ses relations étrangères, d’associer cette même Région chaque fois qu’une question touche
aux intérêts de celle-ci.
Articulée autour des trois questions qui viennent d’être rappelées, la trame de l’ouvrage a permis aussi de porter un regard
nouveau sur un certain nombre de questions comme celles de la question controversée de l’avis consultatif du Sahara, des
conditions irrégulières de l’admission de la « RASD » à l’OUA, des défectuosités et lacunes du Plan de Règlement,
des conditions d’instauration du cessez-le-feu et des raisons qui ont été derrière l’échec du même Plan de Règlement et des
Plans Backer I et II. Elle a aussi permis de porter une attention particulière sur d’autres questions parmi lesquelles en
particulier l’institution de l’autonomie territoriale, ses relations avec le droit à l’autodétermination démocratique, son
caractère complexe et ses conditions de réussite dont les plus importantes sont l’existence d’une démocratie effective et
d’une intégration ou au moins une coopération régionale. Le constat a pu être fait à cette occasion qu’au Maghreb le pays le
plus menacé de désintégration n’est pas le Maroc mais plutôt l’Algérie en raison, d’abord, de l’accaparement du pouvoir dans ce
pays par une oligarchie militaire qui, comme celles qui ont poussé nombre de pays du Sud vers le chaos, n’a aucun sens de
l’Etat, et, ensuite, de la politique suivie par cette même oligarchie dans l’affaire du Sahara et qui peut à terme se retourner
contre l’Algérie car en cherchant à faire prévaloir le droit à l’autodétermination/indépendance au Sahara, les dirigeants
algériens ne réalisent pas qu’ils sont en train de jeter les germes de la désintégration de leur propre pays ainsi que celle
du reste des pays du Maghreb. Il est une réalité que les dirigeants algériens semblent bien ignorer, c’est le fait que si la
territorialité est conditionnée par l’environnement interne de l’État, elle l’est aussi par l’environnement externe de ce
dernier, ce qui a pour conséquence que toute remise en cause de la territorialité d’un pays donné affecte nécessairement les
territorialités voisines et l’équilibre régional qui les détermine. Cet équilibre est conditionné par l’état ou le niveau de
la congruence entre les États et les nations existants dans le cadre d’un sous-système régional donné. On le sait,
l’application du droit à l’autodétermination dans un pays donné affecte immanquablement les pays voisins. Mais l’autonomie
territoriale n’échappe pas à la règle dans la mesure où elle porte elle aussi atteinte, bien que d’une manière assez
particulière, à la territorialité. Elle peut exercer des effets déstabilisateurs non seulement à l’intérieur des États mais
aussi sur les États voisins, en y suscitant par un effet moutonnier des mouvements identitaires et donc une éventuelle
déstabilisation de ces pays. C’est pour cette raison que l’intégration régionale constitue une condition cruciale pour la
réussite de tout projet d’autonomie territoriale.
Il est dès lors d’une impérieuse nécessité pour les dirigeants maghrébins d’engager une profonde réflexion sur les moyens de
renforcer les États maghrébins avant qu’il ne soit trop tard et d’adopter à cet effet une politique concertée sur la
régionalisation. Les dirigeants maghrébins peuvent à cet égard s’imprégner de la politique de développement des régions pauvres
adoptée par l’Union européenne. Cette politique, qui doit être appliquée d’une façon graduelle et flexible, permettrait d’aider
au développement des régions les plus déshéritées du Maghreb par la mise en place d’un fonds commun de développement régional.
Si les dirigeants maghrébins ne sont pas encore prêts pour jeter les bases de l’unification du Maghreb, ils devraient au moins
prêter attention aux dangers qui menacent leurs propres Etats car qu’on le veuille ou pas, le Maghreb des régions se fera
nécessairement du fait que la territorialité obéit à sa propre dynamique. Cette dynamique consiste aujourd’hui –et le Maroc l’a
bien compris avec son Initiative pour le Sahara–, à ouvrir l’Etat vers le sub-national afin de permettre aux populations locales
de tirer avantage de toutes leurs potentialités et de contribuer ainsi à leur propre développement ainsi qu’à celui de la nation.
Les Etats maghrébins ont intérêt aujourd’hui à faire leur cette dynamique et à l’encadrer avant qu’il ne soit trop tard car il y va
de leur survie.
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